La transparence de l’action publique n’est pas une option. Elle constitue un principe structurant de notre État de droit. Le droit d’accès aux documents administratifs permet à toute personne de demander communication des documents produits ou reçus par une administration dans le cadre de sa mission de service public. L’autorité chargée de garantir l’effectivité de ce droit est la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA).
Le rapport d’activité 2024 illustre l’importance croissante de son rôle : 11 361 saisines ont été enregistrées, soit une augmentation de 27 % sur quatre ans. Cette progression traduit à la fois une exigence accrue de transparence de la part des citoyens et une difficulté persistante, pour certaines administrations, à intégrer pleinement les exigences du Code des relations entre le public et l’administration (CRPA).
Une autorité au service du droit d’accès
La CADA est une autorité administrative indépendante dont la mission consiste à veiller au respect de la liberté d’accès aux documents administratifs et aux règles relatives à la réutilisation des informations publiques. Elle intervient principalement lorsqu’une administration refuse de communiquer un document ou garde le silence face à une demande.
La notion de document administratif est entendue de manière large. Il peut s’agir de décisions, de rapports, d’études, de correspondances, de statistiques, mais également de bases de données, de codes sources ou encore d’algorithmes utilisés par l’administration. Le rapport 2024 souligne d’ailleurs que les demandes portant sur les nouvelles technologies et les traitements algorithmiques occupent désormais une place croissante dans l’activité de la Commission.
La CADA ne crée pas le droit d’accès : elle en garantit l’application. Elle rend des avis – favorables ou défavorables – qui, s’ils ne sont pas juridiquement contraignants, structurent fortement la pratique administrative et la jurisprudence.
Un droit fondamental mais encadré
Le droit d’accès trouve son fondement dans l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, selon lequel la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. Cette dimension démocratique est essentielle : l’accès aux documents permet le contrôle de l’action publique, nourrit le débat citoyen, facilite les travaux de recherche et contribue à la défense des droits.
Pour autant, ce droit n’est pas absolu. Le CRPA prévoit plusieurs secrets protégés par la loi : secret de la défense nationale, secret des affaires, sécurité publique, secret médical ou encore protection de la vie privée. Lorsqu’un document comporte des mentions couvertes par l’un de ces secrets, l’administration doit procéder à une occultation préalable.
Le rapport 2024 rappelle avec clarté que la présence de données à caractère personnel dans un document administratif ne fait pas, en principe, obstacle à sa communication, dès lors que les mentions protégées sont masquées. Cette précision est essentielle, car elle permet d’éviter une confusion fréquente entre protection des données et refus de communication.
L’articulation délicate entre CADA et CNIL
La frontière entre droit d’accès aux documents administratifs et droit d’accès aux données personnelles est l’un des points les plus sensibles. Le rapport 2024 consacre d’ailleurs une analyse approfondie à cette articulation.
La CADA agit sur le fondement du CRPA, dans une logique de transparence administrative. La CNIL, quant à elle, veille au respect du RGPD et de la loi Informatique et Libertés, dans une logique de protection des données personnelles. Les deux régimes poursuivent des objectifs distincts mais complémentaires.
La difficulté apparaît lorsqu’une demande porte sur un document contenant des données personnelles ou lorsqu’une personne sollicite l’accès à des informations la concernant. La clé d’analyse réside alors dans la finalité de la demande. Si la personne sollicite la communication d’un document administratif existant, la compétence relève en principe de la CADA. Si elle exerce son droit d’accès ou de rectification sur des données personnelles la concernant, c’est le régime du RGPD et donc la CNIL qui s’applique.
Le rapport souligne que cette qualification s’opère au cas par cas, en tenant compte de la formulation de la demande et de l’objectif poursuivi. Cette analyse concrète évite les raisonnements purement formels et permet une articulation pragmatique des deux régimes.
Depuis la loi pour une République numérique, les deux autorités ont renforcé leur coopération. Un représentant de la CNIL siège au collège de la CADA et inversement. Cette collaboration institutionnelle est particulièrement précieuse sur des sujets transversaux tels que l’open data ou les décisions fondées sur des traitements algorithmiques.
Le simulateur CADA : un outil de sécurisation juridique
La CADA met à disposition un simulateur en ligne permettant d’évaluer la communicabilité d’un document. Accessible depuis son site internet, cet outil guide les administrations dans l’identification du régime applicable et des éventuelles occultations nécessaires.
Dans un contexte marqué par une augmentation significative des saisines et un délai moyen de traitement de 66 jours, ce simulateur constitue un instrument précieux de prévention des litiges. Il favorise l’harmonisation des pratiques et participe à l’acculturation des services au droit d’accès.
Vers une gouvernance intégrée de la transparence
Les chiffres du rapport 2024 sont révélateurs : 58 % des avis rendus sont favorables à la communication. La transparence demeure donc la règle, le refus l’exception.
Pour les acteurs publics, l’enjeu n’est plus seulement de répondre aux demandes, mais d’intégrer la logique de communicabilité en amont. Cela suppose une coordination étroite entre juristes, DPO, services métiers et référents en charge de l’accès aux documents. La culture de la protection des données ne doit pas devenir un réflexe de fermeture, mais s’articuler avec le principe de transparence.
La CADA occupe, à cet égard, une place stratégique dans l’architecture institutionnelle française. Son action, complémentaire de celle de la CNIL, structure l’équilibre entre droit à l’information et protection des droits fondamentaux.
La transparence administrative est désormais un enjeu de gouvernance. Elle implique méthode, rigueur juridique et anticipation. Pour les collectivités et établissements publics, elle constitue aussi un levier de confiance démocratique.
